一、汉堡的城市转型
汉堡是德国第二大城市，德国重要的进出口口岸和经贸中心，也是德国乃至欧洲最富吸引力、最富魅力的城市之一。作为滨水城市，汉堡的发展和港口紧密联系，城区紧邻港口，形成了独特的张力和吸引力。长期以来，汉堡发展的是传统工业以及与进出口相关的服务业。后来受到全球经济结构调整的影响，整个城市与附近区域陷入萎缩与萧条，经济陷入危机。为了应对这一局面，汉堡于1997年制定了港口新城建设计划。按照计划，港口新城把居住、休闲、旅游、商业和服务业结合在一起，建成为一个具有水上特色、富有现代气息的新型城区。
“罗马不是一日建成的。”作为一座工业和港口大都市，汉堡市的转型并非一蹴而就。在多年的转型过程中，汉堡以宜居城市为发展方向，综合考虑历史人文、人口增长变化、就业岗位、住房条件、老龄化趋势、家庭结构等各项框架条件，制定了“一体化城区发展框架计划”。这一计划的主要目标包括：1.升级改造城市部分区域，提供新的住房，改善生活条件；2.改善所在街区人群的发展前景，提供工作岗位，实现社会稳定；3.减少或消除城市发展建设赤字；4.加强居民的参与机会和意见表达。要实现这样的计划和目标，不能仅仅依靠政府的努力，还需要公众更多的参与。
二、实践中的市民参与
在汉堡，公众期待能够参与规划研究制定的过程，表达自己的诉求。在规划制定、调整的过程中，公众早期的参与有助于提高规划的透明度、接受度，减少民众的排斥，有助于行政管理部门改善规划结果。在城市发展、城市更新过程中，公众参与自下而上地反映民众多样化的利益诉求，对于缓和协调社会各利益相关群体之间的矛盾冲突，体现人性化的设计理念，具有不容忽视的重要意义。比如，汉堡港口区域原本准备改造成办公贸易区，但经过征询市民的意见，多数市民要求将这块土地靠近水边的部分改为居住用地，经过政府相关部门的共同研究，最后把这块土地规划建设成一个集居住、办公、贸易与展览为一体的综合性区域。
不仅是那些大型的城市新建项目，很多既有改造项目，包括城区和街区的社会发展项目，市民的参与都是规划制定过程中非常重要的组成部分。大多数汉堡市民参与活动采用的是一种多级流程，即首先举办一场启动活动，之后是深入沟通的阶段，然后收集反馈意见，最后再汇总编写成报告和建议。在处理市民参与的结果时，最低要求是将参与程序记录在案，并将结果对外公布（多数是网上公布）。通常由政府相关主管部门及各区的委员会来处理上述结果。而在部分程序中，市民参与的结果还会直接纳入下一步的规划程序中，比如城建工程竞标的目标设定中。其中，“城市工作坊”是市民参与规划讨论的一种很好的平台。在这个平台上，政府举办各种大大小小的活动，向市民推介项目，提供公开透明的信息；市民将这个平台作为灵活的信息工具，在这里进行热烈的讨论，提出各自的观点、愿望或者批评意见。
三、汉堡市民参与案例
（一）奥伯比尔韦德（Oberbillwerder）总体规划。奥伯比尔韦德区项目是汉堡继港口新城之后第二大新区建设项目，离市中心只有12公里，面积达到124公顷。这一建设项目由专门的城市发展公司牵头实施。规划目标是建成为具有自身特色的、充满活力的城区。具体指标有：5000-7000套居住及办公住房，交通便利的体育公园、高校和丰富完备的社会基础设施，减少机动化的个人交通，便捷的公共短途交通，气候友好、能够实现碳中和的住宅区，城区能与周边的文化环境完美融合，等等。新区总体规划工作分为四个阶段：收集信息和宣传、交流想法和理念、编制规划、未来愿景。2016年10月，我们启动了第一阶段的收集信息和宣传工作，开展了一个规划国际招标竞赛。初赛阶段，有12个设计团队进行公开方案的介绍，公众任何时候都能够了解到这12个规划设计团队的方案和设想。经过遴选，4个规划设计团队进入复赛。由市政府专家、外部鉴定专家、住房行业专家、市民组织的专家共同组成了评委会，进行最终的投票决策。决策过程中，公众能够通过各种渠道将他们的想法和意见反映到评委会那里。最终，在2018年12月，有一个设计团队侧重于交通连通性、保留城市肌理的“连通的城市”方案赢得了这场国际竞赛。
（二）格拉斯布鲁克（Grasbrook）新城区的竞赛性对话与市民参与活动。格拉斯布鲁克新城区面积为45公顷，位于汉堡中心港口新城大型改造转型区域的中心位置，地理位置十分重要。规划目标为：新建约3000套住房，创造16000个新的工作岗位，宽敞的绿色和休闲设施，高大而又免受噪音污染的商业街区，能够在城市中心及海滨同时生活和工作。2017年，汉堡市长启动格拉斯布鲁克新城区的开发程序后，于2018年举办总体规划竞赛，同时以“竞赛性对话+工作坊”形式，尽量早地吸引公民参与，为规划编制打下坚实的民众基础。最后，评委会于今年4月通过了Herzog & de Meuron和Vogt设计事务所的联合方案。在这一流程中，专业设计团队通过工作坊的形式，直接与公众对话互动，吸收公众意见，完善规划方案。这个项目开发规划成功的要点在于：一是和相关的利益方、公众以最大透明度开展合作；二是在规划城区各个阶段都努力落实执行公民参与的理念；三是在规划一开始就将周边环境因素一并纳入考虑范围；四是兼顾了交通出行和可持续发展领域的特殊需求。
（三）阿托纳区（Altona）中部城区一期工程项目的市民参与。第三个案例是一个城市改造项目，这里原本是铁路区，现在的规划目标是改建为拥有1900套住房的住宅区，其中1/3是社会保障住房，1/3是市场化自筹资金租赁住房，另外1/3是自有产权住房。这个项目的特点是，从一开始就进行了深入而又广泛的市民参与。概括来说，就是早期纳入、全程陪伴、多种形式。在街区管理工作中，通过社区组织的各种节日活动、论坛，开展关于共同生活的调查，发起打造道路和室外空间的设计比赛，就大大小小各种问题不断沟通，就交通出行问题进行广泛咨询等等各种不同的项目，使市民参与整个规划项目的制定和实施。
总结之前介绍的内容以及三个案例，可以得出以下结论：
1.在城市发展过程中，需要考虑社会各个阶层的利益和诉求，特别需要关注低收入人群、弱势群体的基本需要，如低成本的住房、便捷的交通、友好的环境等。
2.市政府可以通过与公众合作的方式来制定城市规划发展目标，但需要通过灵活控制土地授权来掌控城市更新改造流程，确保城市充满活力地增长。
3.事实证明，采用城市发展公司的模式是非常有效的调控手段，但这需要政府部门的严格监管。
4.民主参与机制有助于提高市政规划建设项目的接受程度，有效避免矛盾。
5.市民参与和规划竞赛是丰富城市规划手段、改善规划方案的创新方式。
6.有效的街区管理有助于促进整个城市街区的一体化融合。
专家点评：
市政府参事 关保英
多罗西·施塔佩尔费尔德女士关于汉堡市民参与城市规划和城市治理的报告非常精彩，内容非常充实，对中国尤其上海市民参与城市规划和城市治理有非常好的启迪意义。她认为“市民参与是城市增长的前提条件”。这是一个哲学上的命题和判断，切入点和落脚点都非常深刻。尤其关于汉堡市民参与城市规划与城市治理的程序介绍很有内涵和价值。通过她的介绍，我有以下几点体会：一是实用性。这些程序规则有很好的制度价值，能够很好的提升市民参与城市规划和治理的冲动，并保障市民的有序参与；二是体系性。汉堡市民参与的程序设计是一个整体，正如施塔佩尔费尔德女士所言，它是一种多级流程，从启动到沟通，再到收集反馈意见，最后汇总编写成报告和建议，都是一个有机的整体。这符合法理学上有关程序构型的严谨性和周延性；三是规范性。参与的目的是吸收公众的意见，施塔佩尔费尔德女士多次强调对公众意见的吸收，结合案例分析将吸收公众意见的程序讲得非常到位。
结合她的发言，我想谈一下上海城市规划和治理中的市民参与。
第一，上海市民参与城市规划和治理有相应的法律依据。主要包括四个范畴的法律：《城乡规划法》《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》《上海市政府信息公开规定》。这些规定都有很多详细的法律条文，是上海市民参与上海城市规划和城市治理的有力支撑。
第二，上海市民参与城市规划和治理的方式。在城市规划、建设管理项目的参与方式上，上海的公众参与主要有下列5种：一是直接参与，市民直接参与有关城市规划和城市治理的讨论，对城市规划和城市治理提出意见和建议。比如垃圾分类的方式就是首先由大学学生研究出来的；二是网上参与。市民通过网络参与城市规划和城市治理。前不久社会治理体系制定现代化的顶层设计中强调了网络问政的重要性；三是社区参与。社区是上海市民生活的基本单位，上海的社区建设有一整套体系和制度，社区在整合市民意见方面具有不可取代的地位，市民通过社区参与城市规划和治理越来越广泛，也越来越得到重视；四是制度性参与。公众通过人大、政协或者行政执法，对城市建设管理提出自己的意见建议；五是其他参与。市民参与是一个范畴非常广泛的概念，上海在城市规划和治理中还常常吸收专家的意见、特定群体的意见、利害关系人的意见，这些参与都属于政府系统之外的社会性参与，也可以归入到市民参与的范畴之中。
第三，上海市民参与城市规划和城市治理的案例。实际上，上海市民参与城市规划和治理的案例有很多，我仅以2017年市民参与“上海2035城市总体规划（2017-2035）”的制定为例。在制定过程中，市民参与的方式可以概括为公众参与咨询团、市民愿景调查、论坛咨询交流和规划草案公示等4种。公众参与咨询团成员由市人大、市政协和市规划协会共同推荐，由上海市规划委员会确认并由上海市市长签发聘书，包括15名具有一定社会知名度、能够反映各领域的民声和民意、覆盖范围广泛的社会各界人士。市民愿景调查在线下和线上同时开展，通过官方微信和官方网站、解放日报微信平台推送，以及街头访问和送发问卷的方式开展。论坛咨询交流主要是通过战略专题研讨会、总规沙龙等形式，与各界人士交流国内外先进规划理念与实践，畅想城市空间品质创新，同时及时反馈新一轮总规的若干思考，为城市发展与规划编制提供智慧。规划草案公示从2016 年8月22日至9月21日开展，共收集1800余条书面意见，引起社会高度关注。此外还专门听取了江浙等相邻两省规划主管部门、近沪地区城市政府、专家、公众和社会团体等意见。