城市更新，很重要的一个方面是留住具有城市文化特质的DNA。

　　一、城市发展脉络的启示

　　美国康奈尔大学柯林·罗（Colin Rowe）教授提出“拼贴城市”的概念，认为城市就像动植物化石，是各个历史阶段的建筑不断沉淀和积累的结果。其实，中国早期的政治中心都有明确的规划原则，而商业中心城市的兴起则与水域、河流、交通密切相关，如北宋的东京汴梁。这样的例子在中国近现代城市中也有很多，如沿海城市青岛，沿江沿海城市上海、武汉，沿河集镇的乌镇、周庄等。近年来，生物学中的“突变”理论影响到城市建设领域。上海浦东的发展就是这方面的典型案例。

　　每一座城市都有着自身独特的发展历史，由此留下深深的城市文脉印记，也是留在每个人心中的文化情结。人们对于城市的文化记忆，更大程度是基于这个城市的尺度空间和环境氛围。过大的街区尺度往往改变了城市的传统文化特质，同时对人的活动便利性、城市的交通组织、商业氛围的营造和土地的有效利用等都是不利的。2007年上海市城市规划管理局出台了《关于本市风貌保护街道（街巷）规划管理的若干意见》，成为全国最早提出历史风貌街道整体保护的城市。这份意见明确了上海中心城12个风貌保护区内被保护的道路和街巷共计144条，其中64条道路进行原汁原味的整体保护，即道路红线永不拓宽，且街道两侧的建筑风格、尺度保持历史原貌。

　　未来的城市应何去何从？如果放眼世界，我们可以发现，世界大城市都是从经济、社会、环境等方面作多维度的规划。比如，纽约提出，在城市未来的长期发展中保持经济繁荣的同时建构更公平公正的社会；伦敦提出，为所有的居民和企业提供更多的机遇，达到最高的环境标准和生活质量；柏林提出，将日益增长的富裕和经济活力与高水平的生活相结合；而上海的《上海市城市总体规划（2017-2035）》突出以人民为中心的本质要求，提出创新之城、人文之城、生态之城的发展愿景。所有城市的发展都是基于多维度关注人的需求，提倡社会公平正义、环境友好和经济繁荣。

　　2015年12月中央城市工作会议再次强调，要着力提高城市发展的持续性、宜居性，积极推进城市发展的有机更新模式，促进城市社会空间在不同尺度、不同地域、不同功能类型的环境中良性互动，为人提供充满生机的日常生活场所。《第一财经周刊》“2019年中国城市分级名单”排名，通过综合商业指数，综合GDP、人均收入、教育资源、大公司大品牌的选择等更具商业意义的指标，加上绿色生态等其他评价指标，对400个中国城市重新分级排名。从这份名单中，我们可以发现，以往印象中的城市排名发生了很多改变。

　　因此，城市再生是一种具有有机性的更新模式，其特征包括：第一，城市更新政策的重点转向社区邻里环境的综合整治和社区邻里活力的恢复振兴；第二，城市更新规划转向社会规划、经济规划和物质环境规划相结合的综合性更新规划；第三，城市更新方法转向小规模、分阶段、适时谨慎渐进式改善，强调城市更新是一个连续不断的更新过程；第四，城市更新工作程序应由过去的封闭式走向开放式。

　　二十世纪八十年代以来，中国一直在进行城市更新。北京、上海、广州、深圳作为发达城市的代表，已经率先进入存量发展的新时代，其突出表现在政策法规的颁布、管理机构的设立和设计实践的多样化等方面。

　　二、上海城市更新政策与实践

　　在经历长期高速的城市建设后，人们开始反思大规模城市建设对城市肌理、尺度、都市文脉所造成的破坏，开始关注城市街区的历史和建筑文化价值。上海城市建设与城市更新从原来的“拆、改、留”变为“留、改、拆”，停止大规模成片的旧城改造，加大城市历史文化风貌的保护力度，引入城市“微更新”理论，使城市更新进入小规模常态化状态。

　　国际房地产顾问“五大行”之一的戴德梁行发布的《2019上海城市更新白皮书》中总结了上海有机更新模式的六大特征：第一，空间重构与社区激活。构建以社区为基础“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局；第二，生活方式与公共空间品质。以社区为单元构建生活圈，提供公共空间的品质和人性化的场所；第三，功能复合与空间活力。围绕人的创新创业活动，通过土地混合使用，打造具有多种功能的创新空间，激发产业活力；第四，历史传承与美丽塑造。突出城市特色，提升城市魅力，塑造出兼具历史底蕴和现代气质的城市文化秉性；第五，公共参与与社会治理。城市更新不仅是空间重组的过程，也是各方利益重新分配的过程，应发挥市民的主体作用，注重社会多元协同；第六，低影响与微治理。以“小规模、低影响、渐进式、适应性”的方法推动城市的内涵式创新发展。

　　目前，上海的城市更新实践类型多样丰富，从体量上可以分为区域型、单体型，且大部分在城市的核心区域；从开发主体模式上可以分为5种形式：政府主导型、政府主导下的开发商参与型、政府支持公众参与型、开发商主导型、社区主导型。

　　1.政府主导型。这种类型大多为城市核心区域的重点项目，其优点在于侧重文化保护，街区文化原真性较好，有助于整体良好的城市形象，缺点在于政府一次性投入大，投资回收较慢。比如，黄浦江两岸贯通工程就是这一类型的突出代表。黄浦江两岸全面贯通以后，两岸从工业、仓储、码头等生产性区域转变为以公共空间为主的市民江岸，并逐步成为上海全球卓越城市核心功能的重要承载区和世界级滨水区。再比如，位于上海衡山路复兴路历史文化风貌区的上海思南公馆城市更新项目，也是一个非常成功的例子。1999年，上海市建设和房屋管理部门将思南公馆确定为保留保护改造试点，以保护保留为宗旨组织规划设计。经过成功的规划改造，目前已经形成了花园式酒店、新建公寓、商业内街和企业公馆等四大功能区，以丰富的文化品牌活动而著称，比如国际文学周、城市空间艺术节、音乐节、移动歌剧、纪实空间、复兴公馆文化季等。

　　2.政府主导下的开发商参与型。这一类型项目往往是建筑功能置换或者文物保护建筑再利用，其优点是能够避免政府忽视市场需求的开发，但需要政府以有效政策手段进行管控，避免引发社会、经济和环境问题。比如，“上海梦工厂”项目。这个项目位于上海徐汇区黄浦江畔，其中有创意艺术区3.8万平方米，餐饮及零售区14万平方米，很多建筑都是利用原来的旧建筑改造而成。建成后将拥有中国首个百老汇风格的文化场馆群和兰桂坊休闲餐饮区，为市民提供丰富的文化体验、休闲餐饮和酒吧体验以及时尚零售、家庭娱乐等。

　　再比如，上海新民洋地区城市更新项目。由于区域范围大（154公顷）、用地类别多（有绿地、商业、商务、居住、交通设施、学校）、特色要素多（岸线、码头、河道、地铁、天际线、历史建筑）、开发动态不一、权属情况复杂，我们提出了全过程管控的理念，以指导规范开发商的开发过程。

　　此外，还有一类是大型展会、活动场馆的后续利用，突出表现在世博园区场馆的可持续再利用上。在最初建设规划时，就考虑了“一轴四馆”等永久保留场馆的未来使用问题。比如，主题馆转型为展览活动场地及专业展会，中国馆转型为美术博物馆“中华艺术宫”，世博文化中心转型为梅赛德斯奔驰文化中心，世博中心转型为国际性会议和活动中心。

　　3.政府支持公众参与型。这一类型项目大多是具有自主改造能力的历史街区，改造规模与资金需求较小。优点是有利于原住民利益与街区公共利益平衡，缺点是容易出现较难协调的业主矛盾。

　　典型案例之一是上海愚园路城市更新项目。这个项目位于上海中心城区历史文化风貌区，全长约900米，2015年启动更新。从形态更新、业态提升、人文传承、管理创新等四个维度完善街区功能，强化街区活力，促进创新发展，致力于将百年历史老街重新打造为融合艺术、设计、文化及娱乐的跨界美学街区。

　　典型案例之二是上海田子坊城市更新项目。这个项目的特点是政府支持、居民主导、企业参与、非政府组织推进。最初是区政府提供支持的改造项目，一批艺术家自愿入住，然后居民自发形成民间组织，最后由原卢湾区和打浦路街道共同成立“田子坊管委会”，将民间自发经营纳入到体制化管理体系。

　　典型案例之三是上海郊区村落更新项目。这也是一个面向未来发展的重大课题。就城市而言，这个项目将第一产业与第三产业有效结合，在供应绿色农产品外，还提供农业体验特色活动、农业观光休闲等服务。一方面，为城市消费者提供直接和农业生产者沟通，获取绿色农产品、体验农业休闲生活的新渠道；另一方面，建立起城乡之间的互动机制，促进现代农业结合绿色生态的服务发展，更好地实现城乡一体化。

　　4.开发商主导型。这一类型基本上都是条件优良、特色明显且区位价值较大的商业性开发项目。采用这种模式，能够最大程度发挥土地价值，获得最好的营销和宣传策划，但如果管控不当，容易引发社会矛盾和环境影响。

　　延安西路1262号地块（上生新所）城市更新项目就是采用这一类型的样板。在20世纪初，这里曾经是哥伦比亚乡村俱乐部，后来作为上海市生物制药研究所的所在地。基地内包含孙科别墅、哥伦比亚总会等优秀历史建筑、文物保护建筑及工业建筑等。开发商万科集团把它作为在上海核心区域的首个城市更新项目。开发理念是尊重历史文脉、延续城市脉络、新老建筑对话、多样共享共生。规划提出要建设15分钟社区生活圈，办公、商业、文化、休闲综合的公共开放空间，为周边居民和更大范围的市民提供全年全天候开放的街区。这个项目是上海园区类更新模式的大胆探索，采用了城市更新弹性奖励政策，激发开发商参与热情，带来了公共利益的提升。用地性质兼容转换及各项规划条件弹性调整的新政策，促进了地块整合和合理、全面的更新。

　　5.社区主导型。采用这一模式的一般是小规模自组织社区团体，以最大程度地满足原住民的需求和发展意愿。但由于规模较小、资金有限，需要一个较好的民间团体进行有效管理。

　　三、城市有机更新的挑战与对策

　　城市有机更新具有前所未有的复杂性和综合性，但不管如何复杂，我们应该认清其本质是“以人为本”。因此，城市有机更新需要全过程全局思考，包括前期策划决策、中期设计落实、后期运营管理。具体对策有：

　　1.完善城市有机更新的政策法规。城市有机更新政策完善是推动城市更新项目有效落实的前提，《上海市城市更新实施办法》《上海市城市更新规划土地实施细则》等推动了城市更新实践的良性发展，但很多政策细节仍待推出或者完善，例如土地政策、土地使用年限到期政策、用地性质及指标调整、产权归属等等。

　　2.兼顾经济发展与社会公平。城市有机更新中仍旧需要解决经济发展与社会公平的问题，尤其是在社区类、公共空间类型的项目中更为突出。例如苏州河沿河公共空间贯通的实现不能通过单一模式一刀切，而是需要综合考虑各区经济发展要求、周边原住居民既有利益、历史遗留问题等多维要素。

　　3.既有建筑更新配套法规、规范、规定、标准须提高灵活性和针对性。城市有机更新中的既有建筑改造，往往建造年代久远，建筑状况较为复杂，且常常伴随使用功能的转换等，因此与其相配套的、具有灵活性和针对性的法规、规范、规定、标准和措施尤为重要。比如，既有建筑改造更新过程中，有很多用作为结合公共绿地和城市公园的公共配套设施，地块绿地率往往较高，致使地块内的保护保留建筑和必要的公共活动硬地空间无法达到绿地率指标要求。再如，随着城市功能的转型，大量工业建筑转为公共建筑用途，需通过增加夹层调整空间高度等以满足使用需求，在规划层面上也需要对容积率指标等有所宽松的政策。目前既有建筑改造沿用现行的法律法规、审批制度和新建建筑的设计、施工、验收等规范、规定和措施，对于年代久远的既有建筑缺乏针对性，也造成了既有建筑改造成本的不可控。既有工业建筑，其土地和建筑使用性质改变的难度也较大，既有建筑改造往往难以获得合法的身份和相关的批准，致使既有建筑改造的相关实施方均承担了较大的法律和经济风险，形成了城市更新的发展瓶颈。需要有关部门协同研究并创新推出符合城市更新特点的，较为灵活并具有针对性的管理举措。

　　4.加强既有建筑保护利用的公益性鼓励政策。历史建筑、既有建筑既是承载城市发展历史的重要标志，也是城市历史文化资源和空间环境的重要构成要素。由于历史建筑保护利用的难度和投资大，如单纯以经济回报来衡量，则功能业态只能为金融、高端餐饮等高回报率的商业办公等业态，这往往与公益性、共享性、文化性目标相悖。所以在地块投资开发、招商运营等方面都需给予政策鼓励（如开发容积率奖励、招商租金优惠等政策），使更加丰富多样、文化共享的功能业态可以融入城市新的公共空间之中。

　　5.乡村风貌保护刻不容缓。若不加以重视，传统村落将面临快速消亡的危险。十九大报告提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系等具体举措。上海市政府也在近期出台《上海市乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。其中包含：进一步激活农民闲置房屋“沉睡的资源”，以大城市对周边区域的“溢出效应”，活化大城市近郊农村潜在的绿色发展空间和原生态传统村落的文化传承，满足城市居民对于田园生活体验的需求。

　　专家点评：

　　德国北威州建设、住房、城市发展与交通部前国务秘书 米夏埃尔·冯德穆伦

　　汪孝安参事谈到的有关城市更新内容，很多也是我们在德国讨论的关键核心问题。

　　首先，城市更新中需要综合考虑经济利益、环境生态和社会矛盾问题。德国大约有8000万人口、2000个城市。其中80个大城市，城镇化率比较高。相对来说，德国的城乡差别不大。即使在农村地区，也是城镇化的生活方式。所以，这方面与中国的文化差异比较大。德国的城市发展历史十分悠久，如德国最古老的城市特里尔已有2000年历史，曾经是罗马帝国的一部分。更多的是近现代发展起来的城市，但由于二战，大多是后来又重新建设发展的。上世纪七十年代是德国和欧洲城市更新的重要时期。当时主要是在政府主导下，开展诸如拆除破旧城区、新建公共住宅、土地重新规划利用等工作。但很快，政府主导的这一系列行动遭到了越来越多居民的反对，他们有的不愿意旧房被拆，有的不愿意搬迁到很远的地方，有的抱怨新城区生活成本太高、环境不好，等等。后来，通过在部分区域改建项目的成功试点，把城市更新项目的指导理念从拆除为主转变为改造为主。

　　其次，采取开放合作的态度进行城市更新。由于城市更新的复杂性，牵涉的问题很多，涉及的利益相关方、行动方也很多，因此我们在规划制定过程中以开放的姿态，尽量多地采取促进合作的方式。有一些是地方管理的权限可以解决的，但如果是综合性的城市更新项目，就可能需要获得联邦层面的支持和协作，如资金筹措、政策指导等。此外，我们还规定了市民参与讨论的环节。即使是很小的项目，也通过城区办事处，尽早将市民或者居民纳入规划讨论的进程。在大的城市建设项目，比如北威州或者鲁尔大都市区的总体规划实施前，交流对话更是持续不断。有的意见不一定直接反映到官方委员会，通过街区也可以听取吸收他们的意见，使城市更新的项目真正满足他们的需要，取得最好的效果。

　　最后，城市更新的关键要素仍在不断发展变化。在德国，对于城市更新需要关注哪些要点的讨论一直在激烈地进行着。比如，规划设计采取怎样的价值观，如何有效地衡量经济发展的指数，如何协调城乡关系，如何兼顾生态健康理念，等等。特别是今年新冠疫情爆发以来，对于公共卫生、公共空间、城市环境质量的讨论剧增。我们希望，通过充分的讨论，形成共识，来指引我们未来的城市更新。